上?！捌髫i”事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，結(jié)果以由嘉興的8位養(yǎng)殖戶成為最終買單者，確實(shí)讓人有點(diǎn)意外。原因是由上海提供的豬尸上的17個(gè)耳標(biāo)(動(dòng)物電子標(biāo)簽)，除信息缺失外，8個(gè)耳標(biāo)均屬于嘉興養(yǎng)殖戶，各養(yǎng)殖戶因此被分別處以3000元以下的罰款。但是，嘉興市相關(guān)管理部門始終堅(jiān)持：不排除嘉興河道中的死豬漂入上海，嘉興以外地區(qū)的死豬也有流入。事件似乎結(jié)束，但事件中的故事耐人尋味。
基層防疫力量薄弱
隨著養(yǎng)殖業(yè)的不斷壯大發(fā)展，養(yǎng)殖業(yè)引發(fā)的環(huán)保問(wèn)題也逐漸凸顯?？茖W(xué)養(yǎng)殖要求養(yǎng)殖密度要合理，養(yǎng)殖密度太高不利于畜禽健康成長(zhǎng)。有報(bào)道指出，黃浦江死豬或許正因?yàn)椤梆B(yǎng)殖密度高”導(dǎo)致死亡，并且處理不當(dāng)，隨意拋棄，對(duì)環(huán)境的污染都不可小覷，從養(yǎng)殖戶到相關(guān)監(jiān)管部門，是否對(duì)養(yǎng)殖也可能產(chǎn)生污染作了充分預(yù)案？從源頭的飼料，到養(yǎng)殖過(guò)程中的安全控制，到養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的垃圾廢物處理，是否都本著維護(hù)公共利益的宗旨進(jìn)行？
一些地方制定了對(duì)死豬處理的補(bǔ)貼政策，如每頭20公斤的死豬可獲補(bǔ)貼80元，但事實(shí)上，這項(xiàng)補(bǔ)貼政策很少得到落實(shí)。根據(jù)嘉興市公布的數(shù)據(jù)，2012年全市共無(wú)害化處理死豬32.56萬(wàn)頭。作為傳統(tǒng)的生豬養(yǎng)殖密集區(qū)，目前嘉興全市的養(yǎng)豬戶已經(jīng)超過(guò)了10萬(wàn)戶，全年的生豬飼養(yǎng)量是734萬(wàn)頭，按照當(dāng)?shù)匦竽敛块T的說(shuō)法，生豬的正常死亡率約為3%，現(xiàn)有的近600個(gè)處理池已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足對(duì)死豬的處理需求。
嘉興南湖區(qū)計(jì)劃興建一個(gè)病死動(dòng)物濕化法無(wú)害化處理中心，對(duì)全區(qū)的病死豬進(jìn)行統(tǒng)一處理，這被視為上策。該項(xiàng)目總投資預(yù)計(jì)為1635萬(wàn)元，計(jì)劃2014年建成。然而，這樣一個(gè)無(wú)害化處理中心，面臨選址困難等諸多障礙，目前還只是停留在設(shè)計(jì)階段。據(jù)報(bào)道，由于獸醫(yī)師緊缺，當(dāng)?shù)鼗钬i出欄前的快速檢測(cè)只能是在各村聘用“協(xié)管員”承擔(dān)。平時(shí)，大多數(shù)農(nóng)戶一般都是自己給豬看病。一旦發(fā)現(xiàn)豬有染病征兆，養(yǎng)殖戶就會(huì)立即給豬加量喂藥。另外，豬飼料中加抗生素添加劑也不稀罕。基層公共衛(wèi)生防疫力量可見(jiàn)一斑，防疫力量需要大力加強(qiáng)。
應(yīng)急預(yù)案缺失
嘉興新豐鎮(zhèn)養(yǎng)豬第一大村竹林村負(fù)責(zé)治污的工作人員王賢軍稱，全村有1400多戶，家家都養(yǎng)豬，生豬養(yǎng)殖占全村居民收入的85%。全村已建豬舍面積43萬(wàn)平方米。自2012年冬天以來(lái)，死豬現(xiàn)象特別嚴(yán)重，記錄顯示，1月份10078頭，2月份8325頭，平均每天300多頭。他表示，有的乳豬得病，一死就是十幾頭。收集的死豬消毒掩埋，但因?yàn)榇謇锏耐恋赜邢?，沒(méi)有這么多地方掩埋。
有趣的是，《焦點(diǎn)訪談》揭露“死豬漂流”的原因是死豬販子被抓。如有一販子買賣死豬幾年“賺”了800多萬(wàn)，死豬的去向是當(dāng)“鮮肉”賣，或做成“食品”賣。當(dāng)?shù)卮迕癜阉镭i賣給販子，一頭可得50元。但2012年終于采取行動(dòng)，判處一批販子后今年就沒(méi)人“收購(gòu)”了。
值得注意的情況是，“沒(méi)有疫情”與“沒(méi)有亂棄”是兩碼事，“沒(méi)有疫情”與這些死豬有沒(méi)有污染風(fēng)險(xiǎn)更是兩碼事。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行綜合評(píng)估，初步判斷突發(fā)事件的類型，提出是否啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建議。問(wèn)題是，漂流豬事件還沒(méi)有制定應(yīng)急預(yù)案，啟動(dòng)預(yù)案也就無(wú)從談起。
政府間有效協(xié)作不足
突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門和單位要按照屬地管理的原則，切實(shí)做好本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作。我們有許多問(wèn)題需要追問(wèn)：死豬事件的背后有無(wú)行政不作為，監(jiān)管不給力等隱性因素？嘉興媒體也曾報(bào)道當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖密度大、環(huán)境透支嚴(yán)重、少數(shù)養(yǎng)殖戶隨意丟棄死豬現(xiàn)象，為何直到黃浦江上突然漂來(lái)大量豬，才引起多方關(guān)注？生產(chǎn)、養(yǎng)殖方式的改進(jìn)，環(huán)保意識(shí)、動(dòng)物防疫問(wèn)題的強(qiáng)化培訓(xùn)、無(wú)害化處理的獎(jiǎng)補(bǔ)措施等，有多少可以多部門積極合作的工作被長(zhǎng)期忽視了？《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)應(yīng)急反應(yīng)措施中各級(jí)人民政府職責(zé)的規(guī)定，要組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。但一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是，本行政區(qū)域卻成了應(yīng)急處置的一個(gè)束縛，在漂流豬事件超越一個(gè)行政區(qū)域規(guī)定的時(shí)候，政府間的共同行動(dòng)卻明顯缺失。
面對(duì)該突發(fā)事件，各方輕描淡寫式的回應(yīng)讓人很無(wú)語(yǔ)。上海有關(guān)部門開(kāi)始只是稱這是從浙江漂流下來(lái)的死豬，言下之意，與上海無(wú)關(guān)；然后又聲稱“上游無(wú)疫情”，現(xiàn)在又自相矛盾地說(shuō)“疫病非人畜共患”；當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門表示水質(zhì)達(dá)標(biāo)，“數(shù)據(jù)正?！?。面對(duì)河面上到處飄浮著死豬，河道兩岸垃圾肆虐的場(chǎng)景，這樣的結(jié)論顯然難以服眾；本來(lái)應(yīng)該承擔(dān)主要調(diào)查職責(zé)和善后處理的環(huán)保部門卻向公眾哭述困難，聲稱由于死豬數(shù)量太大，本地已難以處理。浙江農(nóng)業(yè)廳的“凍死說(shuō)”和“習(xí)慣說(shuō)”，更是難逃推卸責(zé)任的嫌疑。農(nóng)業(yè)部“無(wú)大規(guī)模動(dòng)物疫情”和“已做無(wú)害化處理”的說(shuō)辭，也涉嫌瞞報(bào)事實(shí)真相。
平心而論，同一流域的公共治理，不同地區(qū)不同部門之間，應(yīng)資源整合信息共享，一旦出現(xiàn)緊急情況，可以精誠(chéng)合作快速反應(yīng)?！捌髫i”并非偶然事件，當(dāng)政府、養(yǎng)殖戶、非法商販糾結(jié)于經(jīng)濟(jì)、觀念、市場(chǎng)、法制等多種因素時(shí)，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，如何安全地處理死豬卻成為其中一個(gè)最輕的砝碼，這不能不成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件值得研讀的一個(gè)案例。
【對(duì)策】
打好公共衛(wèi)生應(yīng)急“組合拳”
漂流豬等一系列公共衛(wèi)生事件不時(shí)出現(xiàn)，讓我們意識(shí)到，仍然需要持續(xù)加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)急處置能力建設(shè)，在應(yīng)急管理決策、組織機(jī)構(gòu)的組建和指揮、協(xié)調(diào)、控制等方面大力提升應(yīng)急管理水平。
首先，進(jìn)行事件處置的評(píng)估。
進(jìn)行事件處置的評(píng)估是《應(yīng)急預(yù)案》中事件善后處理的應(yīng)有規(guī)定，評(píng)估內(nèi)容主要包括事件概況、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理概況、病人救治情況、所采取措施的效果評(píng)價(jià)、應(yīng)急處理過(guò)程中存在的問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)及改進(jìn)建議。各政府部門依據(jù)統(tǒng)一的部署具體負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域和職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目由其本身所承擔(dān)的行政職能所決定。要依托現(xiàn)有的應(yīng)急管理組織架構(gòu)來(lái)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理工作，較好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理工作與應(yīng)急管理工作的有效連接。這些評(píng)估報(bào)告的意見(jiàn)，要體現(xiàn)為本級(jí)政府和上一級(jí)政府衛(wèi)生行政部門的制度性改進(jìn)。
事件發(fā)生之后，我們開(kāi)始看到中央政府部門的行動(dòng)改進(jìn)。農(nóng)業(yè)部已經(jīng)發(fā)出通知，要求各地畜牧獸醫(yī)部門切實(shí)加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作，防止發(fā)生區(qū)域性重大動(dòng)物疫情；嚴(yán)格監(jiān)督做好檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的無(wú)害化處理工作，嚴(yán)防病死動(dòng)物進(jìn)入市場(chǎng)。
其次，修補(bǔ)政府監(jiān)管職能的缺失。
此次漂流豬事件牽涉水務(wù)、環(huán)保、食品安全等部門，而且是橫跨江浙滬的跨地域事件，這也就決定了問(wèn)題不能是單個(gè)部門、單個(gè)地域單打獨(dú)斗，需要多部門、多地域建立生態(tài)環(huán)保的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從預(yù)警到控制，從信息公開(kāi)到聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，都需要相關(guān)部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。
小政府大社會(huì)一直是政府改革的方向。政府職能改革無(wú)論怎么改，公共衛(wèi)生事件的政府監(jiān)管尤其是跨政府間的監(jiān)管，是一個(gè)值得關(guān)注并需要妥善解決的問(wèn)題。在預(yù)案管理與更新的過(guò)程中，必須要根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)變化和應(yīng)急管理實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行更新、修訂和補(bǔ)充。
再次，切實(shí)建立自媒體時(shí)代的公共溝通機(jī)制。
在自媒體時(shí)代，公眾不是旁觀者，公共參與的自覺(jué)性和責(zé)任感更加突出，公共部門無(wú)視民意“閉門造車”顯然已經(jīng)行不通了。在突發(fā)事件處置過(guò)程中公開(kāi)信息，自覺(jué)主動(dòng)回應(yīng)公眾，才能在政府和公民的良性互動(dòng)中獲得公眾的最大支持。要完善信息發(fā)布機(jī)制。這需要更新媒體管理觀念，使其真正成為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的一個(gè)主動(dòng)過(guò)程和基本環(huán)節(jié)。要對(duì)現(xiàn)行的應(yīng)急新聞發(fā)布預(yù)案進(jìn)行修訂，使之盡可能地簡(jiǎn)化和細(xì)化，提高可操作性。應(yīng)當(dāng)結(jié)合關(guān)鍵工作流程的開(kāi)發(fā)和優(yōu)化，用制度化的授權(quán)替代其中一些臨時(shí)性的協(xié)調(diào)、決策和審批行為。
最后，不斷完善公共健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度。
應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的能力已成為衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。如何建立一套比較完善的公共健康風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，形成有效的政府制度安排，及時(shí)有效地處理危機(jī)，已成為政府公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要課題?！捌髫i”事件的突發(fā)登場(chǎng)，以至于政府突然發(fā)現(xiàn)，如何規(guī)范“低、小、散、亂”的養(yǎng)豬模式，形成協(xié)調(diào)機(jī)制管好“豬的一生”，竟然成為一個(gè)問(wèn)題。
因此，有必要從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的角度制定相應(yīng)制度，以防止類似事件發(fā)生后相關(guān)職能部門如此手忙腳亂或推卸責(zé)任。政府要以促進(jìn)健康為目標(biāo)，以突發(fā)事件應(yīng)急處置為重心，將注意力的分配和資源的投入科學(xué)分配于應(yīng)急管理的各個(gè)階段與環(huán)節(jié)，健全制度體系。
(作者單位：武漢理工大學(xué)管理學(xué)院)
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