《瞭望》文章：領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計新指南
加大經(jīng)濟責任審計力度的目的，實質(zhì)就是增強監(jiān)督力量，審計應(yīng)該是一個發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)
文/《瞭望》新聞周刊記者陳澤偉
實習(xí)生丁慧娜潘佳
中央最近對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計工作作出新的部署。
“我國從1984年開始對領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責任審計，經(jīng)過十多年的探索，在加強干部監(jiān)督管理，維護財經(jīng)法紀，促進黨風廉政建設(shè)，推動依法行政等方面起到了一定的作用，收得了一定的效果”，接受《瞭望》新聞周刊采訪時，中央黨校政法部教授林喆分析說，在實際工作中由于受諸多因素的制約，對于監(jiān)督干部再緊審計抓手，仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題。
受訪專家分析，在中央新出臺有關(guān)經(jīng)濟責任審計規(guī)定之前，指導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計最有權(quán)威或?qū)哟巫罡叩囊?guī)范性文件是1999年中辦、國辦印發(fā)的《縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》。
除此之外，審計署《關(guān)于任期經(jīng)濟責任審計的實施細則》，中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署《關(guān)于進一步做好經(jīng)濟責任審計工作的意見》等文件層次不高；新修訂的《審計法》第二十五條雖然明確了經(jīng)濟責任審計工作的主體、審計對象、審計內(nèi)容等，但強制性不夠，審計范圍窄。
因此，“此次中央強化對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，具有很強的針對性。其核心一是在于針對經(jīng)濟審計方面存在的問題亡羊補牢，是加強經(jīng)濟責任審計法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措；二是在于以此完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機制、促進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)?？梢哉f，這一審計規(guī)定的出臺恰逢其時，是非常必要的”，林喆強調(diào)道。
接受審計監(jiān)督的新規(guī)范
從權(quán)威人士的解讀看，新規(guī)定的出臺進一步明晰確定了經(jīng)濟責任審計的對象、審計工作的組織協(xié)調(diào)、審計的內(nèi)容、審計的實施等，也就是說明白了審計誰，審計什么，怎么審計等問題，使得許多具體事務(wù)有了清晰的操作依據(jù)。
而經(jīng)濟責任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責、義務(wù)。
按照中央要求，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的對象包括：第一，地方各級黨委、政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；第二，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團體等單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；上級領(lǐng)導(dǎo)干部兼任部門、單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部，且不實際履行經(jīng)濟責任時，實際負責本部門、本單位常務(wù)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。
國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計的對象包括國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）的法定代表人。
在依法接受審計監(jiān)督時，根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進行任中經(jīng)濟責任審計，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔任所任職務(wù)時進行離任經(jīng)濟責任審計。
有關(guān)審計干部分析說，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任時進行審計，盡早掌握其經(jīng)濟責任情況、廉潔自律情況和遵守執(zhí)行財經(jīng)紀律情況；領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，離任審計可以直接利用任中審計的結(jié)果，只對部分未審年度進行補充審計。這樣，審計人員就有了充裕的時間和精力對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任進行宏觀的、全面的評價，既減輕了離任審計的工作量，又可使經(jīng)濟責任審計結(jié)果得到有效利用。
“對于領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計，不僅要加強任職前的審計，而且要加強任職中、任職后的審計。這三個點卡住之后，對權(quán)力腐敗行為的抑制、防范就能上一個大臺階?！绷謫凑f。
對于審計工作如何組織協(xié)調(diào)，其辦法是建立經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由紀檢、組織、審計、監(jiān)察、人力資源和社會保障、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門組成。
聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，與同級審計機關(guān)內(nèi)設(shè)的經(jīng)濟責任審計機構(gòu)合署辦公，負責日常工作。聯(lián)席會議辦公室主任為同級審計機關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)或者同職級領(lǐng)導(dǎo)。
林喆分析說：“說得直白一點，聯(lián)席會議制度的好處就在于，其一，各部門之間的關(guān)系不是那么緊密，發(fā)現(xiàn)問題后不會礙于情面不指出；其二，審計部門職能有限，多部門協(xié)作，有利于審計充分發(fā)揮監(jiān)督管理作用。”
有關(guān)專家也指出，此前，聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)配合機制尚不完善，各地雖都建立了經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，但相關(guān)單位對聯(lián)席會議的主要職能認識不到位，聯(lián)席會議的召開和議題的確定帶有較大隨意性，成員單位協(xié)調(diào)配合機制不夠完善，職責履行不夠充分，一定程度上影響了審計結(jié)果的運用和深化。新要求強調(diào)規(guī)范這一工作制度，將起到一個有力的規(guī)范和推進作用。
而在審計內(nèi)容方面，中央強調(diào)，應(yīng)當關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責任過程中的下列情況：貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況；遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等。
建立健全審計實施制度
在2009年全國兩會上，溫家寶總理就指出，行政權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。
蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授楊肅昌分析，這一要求是黨和國家在完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制中對審計監(jiān)督使命的又一次明確和強化。審計監(jiān)督的是什么？大的方面看是一種行政權(quán)的運行，具體看主要就是支配和管理財政資金收支方面的權(quán)力。這方面的權(quán)力如果缺乏監(jiān)督，則有可能造成與財政財務(wù)有關(guān)的國家資產(chǎn)的巨大損失與浪費，對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展都會有很大的影響，其重要性不言而喻。
但目前具體到對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計，仍然存在不少難點和問題?！凹哟蠼?jīng)濟責任審計力度的目的，實質(zhì)就是增強監(jiān)督力量。審計應(yīng)該是一個發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。但現(xiàn)實是，這幾年一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的腐敗問題，都不是經(jīng)濟責任審計環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的，這說明現(xiàn)有審計環(huán)節(jié)一定存在漏洞和缺陷?！绷謫凑f。
浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授周生春指出，目前，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計取得了一定成效，但還存在一些難點。
受訪專家進一步分析，我國地方各級審計機關(guān)的管理結(jié)構(gòu)，均實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。我國《審計法》規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作。地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作。說到底，審計機關(guān)與其說是政府組成部門之一，倒不如說是地方政府的一個內(nèi)審機構(gòu)。在具體審計中，在很大程度上仍然要受制于一些地方政府部門和領(lǐng)導(dǎo)的影響、干擾和牽制。在一些地方，審計中發(fā)現(xiàn)的問題往往部分甚至全部隱瞞，導(dǎo)致報告寫得溫和，欲言又止，經(jīng)濟責任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮。
因之，群眾對審計部門的公信力頗為疑慮。在近期人民網(wǎng)強國論壇上，有網(wǎng)友提出：“一些地方政府部門、單位對審計組接待工作的安排，比審計部門自己的工作計劃都列得詳細周到，可以說是好吃、好住、好玩，還要送豐厚的禮品。這樣能保證審計工作的客觀公正嗎？”
林喆也指出，當前領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中走過場的現(xiàn)象不少?！皩徲嫻ぷ鏖_始了，對方接待得很好，幾天下來，什么問題也發(fā)現(xiàn)不了，抬腿走人，大家皆大歡喜。這種情況絕不是個案?！?/p>
因此，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的落實，有賴于現(xiàn)行審計體制的“內(nèi)部審計”定位的轉(zhuǎn)變，有賴于審計體制改革的進一步深化。
有效運用審計結(jié)果
加強和改進經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用，是經(jīng)濟責任審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和最終目的，也是經(jīng)濟責任審計工作效果的最終體現(xiàn)。從實踐看，當前審計結(jié)果利用率低的問題也很突出，“審”與“用”之間存在著“兩張皮”現(xiàn)象。受訪專家指出，只有充分利用審計結(jié)果，做好審計評價，才能使之真正成為干部使用和考核監(jiān)督的重要依據(jù)，才能充分發(fā)揮審計監(jiān)督在干部考核和管理工作中的重要作用。
中央的新要求中，將審計機關(guān)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任過程中存在問題所應(yīng)當承擔的直接責任、主管責任、領(lǐng)導(dǎo)責任，區(qū)別不同情況作出了界定。
針對一些地方存在經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用中的不透明和不具體的問題，明確要求，各級黨委和政府建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結(jié)果運用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度。
在受訪專家看來，將審計結(jié)果進行公開，既是對審計機關(guān)審計質(zhì)量的考驗，也是對被審計單位、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部存在問題的曝光，有利于加強群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，有利于對審計查出的問題迅速進行整改。審計公開方式可結(jié)合工作實際采取以下幾種方式：通過報紙、電臺、電視臺等媒體向社會公開；以會議宣讀形式向被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位干部職工公開；以通報形式向被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在系統(tǒng)或更大范圍公開；以公告形式向五大班子公開。此外，還可以采取更多的其他公開形式。
“只有將審計中發(fā)現(xiàn)的問題都進行公示，發(fā)現(xiàn)的問題都反復(fù)強調(diào)，才能達到審計的目的，才能讓審計制度真正成為監(jiān)督制度中有力的一環(huán)”，有專家直言。
根據(jù)中央要求，有關(guān)部門和單位應(yīng)當根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關(guān)要求運用經(jīng)濟責任審計結(jié)果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當方式將審計結(jié)果運用情況反饋審計機關(guān)。同時，經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告將歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。
受訪權(quán)威專家建議說，可以將審計結(jié)果運用與干部任前公示相結(jié)合。將經(jīng)濟責任審計結(jié)果納入干部任前公示的內(nèi)容，一方面可以進一步完善公示制度，讓群眾更全面、更具體地了解擬任用的干部情況，尤其是經(jīng)濟上的問題；另一方面可以有效增強經(jīng)濟責任審計的作用和效果，提高經(jīng)濟責任審計在群眾中的威信和地位。
再有，領(lǐng)導(dǎo)干部任用機關(guān)不認真采用審計結(jié)果，導(dǎo)致用人失誤失察的，視情嚴肅追究有關(guān)責任人的責任，防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗”、“帶病履職”、“帶病提拔”等問題。
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